Sigge Winther Nielsen: Entreprenørstaten

Sigge Winther Nielsens Entreprenørstaten har af en debatbog om det danske politiske system at være fået ganske meget opmærksomhed siden udgivelsen i maj 2021. Og det er godt, for han har nogle væsentlige pointer, og debatten om dem fortjener lang levetid. Bogen som sådan lider dog af nogle skavanker. Jeg kunne godt have været forfatterens forsøg på at bedrive en slags “new journalism” foruden. Og så er der alt for mange gentagelser, som gør bogen unødigt lang.

Sigge Winther Nielsen (f. 1982) er ph.d. i statskundskab, tidligere forsker, embedsmand i Finansministeriet og journalist og er i dag vicedirektør i DJØF. I Entreprenørstaten trækker Winther Nielsen på sine erfaringer fra både politologien, journalistikken og arbejdet som embedsmand.

Winther Nielsen har i forarbejdet til bogen interviewet omkring 50 politikere, journalister og embedsmænd, som citeres flittigt. Citaterne fra disse interviews hører til det mest interessante i bogen.

Som politologisk analyse betragtet er bogen lidt for anekdotisk og overfladisk. Men den giver sig heller ikke ud for at være et videnskabeligt værk, så det er sådan set fair nok. Der er først og fremmest tale om en aktuel debatbog om det danske folkestyre, politikkens vilkår og effekter.

Det billede, bogen tegner af dansk politik er en situation, hvor (som det formuleres på bogens bagside)

[…] politikere, journalister og embedsmænd [er] fanget i deres eget spin som magtesløse sjæle, der løber hurtigere og hurtigere – men alligevel må erkende, at alt for meget sander til i pseudopolitik.

Med “pseudopolitik” mener Winther Nielsen politiske tiltag, som enten er små “feel-good”-initativer, der på overfladen gør sig til af at adressere et samfundsmæssigt problem ved at vise handling, men reelt på forhånd er dømt så godt som virkningsløse, fordi de er for små (f.eks. små ansøgningspuljer, kampagner eller lignende). Eller – og det er det værste – store reformer, der gerne vil forandre en masse, men som er gennemført for hurtigt, ikke i tilstrækkelig grad er baseret på viden, ikke i tilstrækkelig grad involverer væsentlige interessenter, og som måske heller ikke er fulgt af den nødvendige finansiering.

Dertil kommer ifølge bogen, at både politikere, journalister og embedsmænd i alt for ringe grad interesserer sig for den besluttede politiks faktiske effekter i samfundet. Fokus er på at vise handlekraft og præstere løsninger, men når en politisk aftale først er indgået og loven vedtaget, så er den ofte ude af øje og sind – for journalister og politikere og dermed også for de embedsmænd, som har nok at gøre med at levere de næste “løsninger.” Resultatet er for lidt opmærksomhed på implementeringen af løsningerne, ingen eller begrænset opfølgning på reformernes virkninger og dermed heller ikke tilstrækkelig læring, som kunne bidrage til reelle løsninger af problemerne.

Bogens centrale og ofte gentagne metafor er det danske demokrati som et hus med en fordør og en bagdør. Det er også en af bogens svagheder, for jeg har med opbydelsen af al min velvilje svært ved at få metaforen til at give mening. Hver gang, Sigge Winther Nielsen bruger den i bogen, og det gør han tit, skal jeg minde mig selv om, hvad det er, han egentlig mener med den (som nemlig er noget andet end billedets umiddelbare konnotationer).

I bogens logik er “fordøren” det, der foregår i det politiske mediebillede, når folketingspolitikere bliver interviewet af journalister om, hvad de vil gøre ved dette eller hint problem, når de melder nye initiativer ud, og når de præsenterer nye indgåede politiske aftaler på et arrangeret “door step,” som det hedder på ny-slotholmsiansk.

Inde i “huset” foregår embedsmændenes lovarbejde, mens “bagdøren” ifølge bogens logik betegner politikkens output (lovgivningen) og outcome (effekterne). Politologer vil genkende David Eastons klassiske model, som Winther Nielsen også refererer til – om end han bruger den i en lidt alternativ udgave.

Billedet af en “fordør” fungerer for så vidt i sammenhængen, men for mig er en “bagdør” én, man sniger sig ind eller ud af, hvis man ikke vil opdages, men det er jo ikke dét, Winther Nielsen ønsker at sige med billedet.

Nuvel, det er selvfølgelig bare ord og billeder, men dårligt valgte billeder forstyrrer og irriterer, især når de gøres så centrale som her.

Den substantielle pointe er imidlertid god nok. Med en baggrund som statslig og kommunal embedsmand gennem indtil nu 23 år kan jeg nemt genkende mange elementer i det billede af dansk politik, Winther Nielsen tegner, og det er jeg sikker på, at de fleste andre iagttagere både inde fra og ude fra det politiske system også vil kunne – som bogens interviews med embedsmænd, politikere og journalister og den efterfølgende offentlige debat om bogen også afslører.

Politikeres selviscenesættelse i offentligheden som handlekraftige “fixere” af store problemer via tilrettelagt lancering af politiske intentioner og aftaler har alle dage været en del af politik, og sådan må det være. Det er heller ikke nyt, at både politikeres og journalisters fokus er større på præsentationen af løsninger end på at følge op på “løsningernes” faktiske effekter.

Men Winther Nielsen har utvivlsomt ret i, at tendensen er forværret over de seneste 20 år, og at det især skyldes, at tempoet i dansk politik er blevet markant forøget, hvilket mine egne erfaringer fra forskellige steder i centraladministrationen kan bekræfte.

Winther Nielsen peger blandt andet på, at et element i denne dynamik er samspillet mellem politikere og journalister. Mainstream-journalistikken følger en forudsigelig skabelon, hvor ethvert identificeret problem følges af en journalist, der stikker en mikrofon i ansigtet på en politiker og kræver en nu-og-her-løsning og øjeblikkelig handling. Det er heller ikke nogen ny situation og på ingen måde nogen ny iagttagelse, men problemet er acceleret, blandt andet som følge af fremvæksten af sociale medier.

Jeg skal ikke her forsøge at gengive alle bogens iagttagelser og pointer. Blot et enkelt nedslag:

Winther Nielsen angriber med rette det karaktertræk ved dansk politik, at især større reformer typisk gennemføres via politiske forlig, der indgås i lukkede rum efter ofte – henset til reformernes størrelse – meget korte forhandlingsforløb. Og når en aftale eller et forlig først er indgået, er løsningerne stort set låst. Aftalen skal omsættes til et lovforslag, der fremsættes i Folketinget, men det er i det store hele en formalitet.

Bevares, ethvert lovforslag skal i offentlig høring og udsættes for tre behandlinger i Folketinget. Men det, der i Grundloven er tænkt som en kvalificerende proces, fører uhyre sjældent til væsentlige ændringer i forhold til den politiske aftale. For flertallet er på plads på forhånd, partierne har i det lukkede forhandlingsrum bundet sig til hinanden og til løsningen, som dermed i praksis er gjort immun over for næsten lige meget hvilke saglige indvendinger, interesseorganisationer, forskere, journalister, borgere og partier uden for aftalen måtte fremkomme med i høringsprocessen eller i Folketinget.

De lukkede forhandlingsforløb er ifølge christiansborgpolitikkens logik ofte en nødvendighed. Den danske demokratiske tradition for forhandlede, brede forlig fordrer, at forhandlingsparterne kan tale frit i et lukket rum, hvis der skal kunne indgås fornuftige kompromiser. Det er sådan set ikke svært at forstå, og sådan må det være.

Pointen er, at den forhandlingspolitiske nødvendighed ikke nødvendigvis fører til de bedste løsninger set fra samfundets perspektiv. Det afgørende i denne sammenhæng er i hvilket omfang, der forud for de afsluttende, politiske forhandlinger har pågået en tilstrækkelig, offentlig debat med inddragelse af relevant viden fra forskere, interesseorganisationer, borgere og ikke mindst de fagprofessionelle, der skal omdanne den vedtagne politik til virkelighed bagefter – om det så er skolelærere, socialrådgivere, jobcentermedarbejdere, skattefolk eller politibetjente.

Forhenværende departementschef Jesper Fisker siger det således i et interview til bogen:

“Der kører mange lukkede reformprocesser i centraladministrationen. Det kan være fint nok, hvis man vil løse et politisk fantom-problem, som er et hurtigt svar til mediemøllen, men det er straks værre, når det er reelle problemer og virkeligheden skal ændres. Så hvis det er et fantom-problem, så er det jo fint at løse det på en fantom-måde – for så er alle glade: Borgerne derude i virkeligheden tænker ja, ja de gør, hvad de vil på Borgen – det berører ikke os. Og samtidig er man glade i boblen, for det kører jo, man har været i avisen, og vi kan krydse af på lovprogrammet.”

Problemet bliver særlig stort, når det kommer til at løse det, nogle samfundsforskere betegner som samfundets “vilde problemer,” det vil sige problemer, der er viklet sammen med en masse andre og ikke har entydige løsninger. Eksempler er internationale udfordringer som klimakrisen, migration og håndteringen af tech-giganter, men det gælder også mere nationale problemer som folkeskolen, integration og socialpolitik.

Det nævnte samspil mellem politikere og journalister skulle ideelt set kunne finde et modspil i fagligheden hos embedsværket i centraladministrationen. Det gør det også, men Winther Nielsen argumenterer for, at dette modspil er svækket, fordi det statslige embedsapparat i stigende grad har indrettet sig på hastigheden i politik og på i det hele taget hurtigt at kunne levere på dét, der til enhver tid er politisk efterspurgt. Som en anonym “topembedskvinde” citeres for:

Det, vi kan som topembedsmænd, er her at skrive en 5-siders aftaletekst ved midnatstid, som nogenlunde overholder juraen, lyder politisk spændstig og på magisk vis omfavner det kludetæppe af syv partier, som har indskibet sig i en aftale. Men altså, om det kan lade sig gøre, det, vi har besluttet? Det ved jeg ikke rigtig. Om der er penge nok til at nå målene? Det er der sikkert ikke. Er det fagligt forsvarligt? Formentlig ikke, men få topembedsmænd spørger om det længere, når medier og politikere kappes om en hurtig løsning.

I bogen gennemgår Winther Nielsen en række cases fra de seneste årtier som eksempler på større reformer, der som følge af den politiske dynamik beskrevet ovenfor er gennemført for hurtigt, uden tilstrækkelig inddragelse og/eller finansiering.

Nogle af eksemplerne fungere bedre som cases end andre.

En case, der ikke fungerer så godt som understøttelse af Winther Nielsens argument, er kommunaliseringen af den statslige arbejdsformidling i forbindelse med den seneste kommunalreform i 2007. For tiden er “jobcenter-bashing” på mode blandt borgere, interesseorganisationer og politikere, og Winther Nielsen har tilsyneladende også tegnet abonnement. Dette skal ikke være et forsvar for beskæftigelsessystemet, selv om jeg nu nok tror, at de kommunale jobcentre er bedre end deres rygte. Det er imidlertid ikke det afgørende i denne sammenhæng.

Min pointe er, at Winther Nielsen meget vel kan have ret i, at kommunaliseringen af beskæftigelsesindsatsen i sin tid var mere et resultat af politiske forhandlingslogikker, end den var en vidensbaseret konklusion om, hvad der ville være den bedste faglige løsning (selv om der vitterligt blev lavet mange analyser forud for kommunalreformen, herunder af beskæftigelsesindsatsen).

Men det er jo bare ikke det samme som, at beskæftigelsesindsatsen ikke ville have haft de samme – eller måske snarere langt større – udfordringer, hvis den var forblevet i statsligt regi. For os, der kan huske så langt, var det statslige AF-system jo heller ikke ligefrem hverken elsket eller specielt effektivt. Den del kommer Winther Nielsen ikke ind på, og det gør analysen lidt ensidig. Jeg er således ikke overbevist af hans argument om, at beskæftigelsespolitikkens udfordringer i dag kan henføres til en for hurtigt gennemført jobcenterreform.

Andre cases i bogen er mere overbevisende. Reformen af skatteforvaltningen fremstår for de fleste som et eklatant eksempel på, hvordan en kombination af store besparelser og en stor omorganisering gennemtrumfet på meget kort tid kan være opskriften på kollaps.

Et andet eksempel er en serie af forskellige reformer af folkeskolen i løbet af 00’erne og 10’erne omhandlende blandt andet faglige test, færdighedsmål, længere skoledage mv. Jeg har ingen forstand på didaktik, men en af de relevante pointer hos Winther Nielsen er, at uanset hvad, så er en af forudsætningerne for, at en hvilken som helst større reform kan få succes, at de, der skal implementere den (in casu folkeskolelærerne), inkluderes undervejs og forud for gennemførelsen.

Nedlæggelsen af Statsforvaltningen til fordel for etableringen af Familieretshuset samt gentagne reformer af politiets struktur er andre af Winther Nielsens centrale eksempler på reformer, der blev for hurtigt gennemført på for spinkelt et vidensgrundlag. Jeg har dog ikke kendskab nok til de områder til at kunne vurdere dem nærmere.

Men nu er jeg i gang med at bevæge mig alt for langt ind i bogens samfundsanalyse i forhold til, hvad der egentlig er formatet for bogbloggen her, så jeg stopper mig selv. Også selv om politologen og sociologen i mig kunne have lyst til debattere Winther Nielsens lidt halvsløje læsninger af f.eks. Max Weber og Jürgen Habermas.

Jeg vil nøjes med at konkludere, at Sigge Winther Nielsen i sin analyse sætter et yderst relevant og demokratisk påtrængende fokus på nogle dysfunktionelle aspekter i dansk politik. Det er den store styrke ved debatbogen.

Den sidste tredjedel af bogen er viet til Winther Nielsens forslag til mulige løsninger på baggrund af analysen. I forlængelse af velfærdsstaten og konkurrencestaten (som samleoverskrift for forsøgene fra 1990’erne og frem til i dag på at læse nogle af velfærdsstatens udfordringer gennem øget brug af konkurrence og målstyring) slår Winther Nielsen til lyd for, at det nu er blevet entreprenørstatens tid.

Entreprenørstaten er Winther Nielsens overskrift på et politisk forandringsprogram, hvor staten sætter sig i spidsen for at drive forandringer ved at udvælge enkelte store samfundsproblemer (“månelandingsprojekter”) og frem for at søge hurtige løsninger i stedet sætter sig bevidst for at arbejde langsomt og langsigtet med mulige løsninger baseret på viden og inddragelse.

Det lyder jo både klogt og rigtigt, men udfordringen består selvfølgelig i, hvordan det skal komme i stand i et politisk system, der fungerer som beskrevet ovenfor. Winther Nielsen har (naturligvis) ikke nogen universalløsning parat, men han skal have kredit for at forsøge sig med et katalog af større og mindre ideer.

“Løsningerne” fremstår ikke overraskende lidt svagere end analysen, men det skal for så vidt ikke lægges bogen meget til last. Sådan er det jo stort set altid for debatbøger af denne karakter.

Jeg giver i den forbindelse også point til Winther Nielsen for den bekendelse, at nogle af hans ideer endda er indbyrdes inkommensurable. Det er de også, men det er okay – det er kun løst udkastede ideer til brug for videre debat.

Nogle af hans forslag er dog også i modstrid med hans egen analyse. Det gælder således et forslag om at indføre fire lovbehandlinger i Folketinget frem for tre for at give bedre tid til problem- og læsningsgranskningen. Men det ville jo ifølge hans egen analyse, jf. ovenfor, ikke gøre nogen som helst forskel i et politisk system præget af lukkede forhandlinger, hvor aftalerne er låst, før man når til Folketingets lovbehandling.

Andre forslag, som måske har mere for sig og også er lettere at effektuere, er flere “åbne laboratorie-kommissioner.” Kommissioner er et velkendt redskab, men ofte arbejder de relativt lukket, og det ses ofte, at den til enhver tid siddende regering er klar med et politisk udspil allerede før, kommissionen udkommer med sine konklusioner. Winther Nielsens forslag er kommissioner med relevante parter og forskere m.fl., som undervejs offentliggør delresultater og indgår i offentlig debat. Det giver mening, selv om det næppe revolutionerer dansk politik (og jo heller ikke er et uafprøvet redskab).

Der er mange andre ideer i bogen, som jeg vil lade hvile her, for det hele bliver ellers alt for langt.

Sigge Winther Nielsen (f. 1982). Pressefoto fra gad.dk

Hvis jeg skulle give stjerner til Entreprenørstaten alene for Winther Nielsens evne til at adresse relevante problemstilinger for dansk demokrati i dag, så ville den lande på fire til fem stjerner. Men nu er det her jo en bogblog, så anmeldelsen går på bogen som sådan.

Og her kommer vi ikke udenom, at den bare er for lang, alt for lang, med alt for mange gentagelser.

Sigge Winther Nielsen kender tydeligvis sit publikum, som i første omgang er de journalister, der skal formidle budskaberne videre til offentligheden – og dernæst de travle og/eller kun semiinteresserede læsere, der køber bogen og gerne vil kunne sige, at de har læst den, men ikke orker at læse det hele.

Det er således rigtig fint med et indledende kapitel, der opsummerer hovedbudskabet. Og det er også helt naturligt og i orden, at der her bringes centrale citater, der gentages i senere kapitler.

Lidt irriteret bliver jeg til gengæld over, at Winther Nielsen indleder hver af de tre hoveddele af bogen med en “læservejledning,” hvor han gør opmærksom på, hvilke dele af de følgende kapitler, han selv finder mest interessante. Det er for så vidt også en nyttig læservejledning, men måske skulle han have spurgt sig selv, om de andre dele af bogen så egentlig var så relevante at tage med overhovedet.

Og så er det decideret trættende, at de samme hovedpointer – og de samme yndlingscitater – gentages igen og igen i de følgende kapitler. Det er lige før, at man som en strejfende læser kan slå op et hvilket som helst sted og læse ti-tyve sider, og så har man fået serveret alle bogens væsentligste hovedbudskaber, inklusive Sigge Winther Nielsens yndlingscitater fra bogens interviewpersoner.

Et af yndlingscitaterne, der ikke overraskende har været citeret i alle de anmeldelser og omtaler af bogen, jeg har læst, er et citat fra et interview med tidligere departementschef i Finansministeriet, Martin Præstegaard (og her kommer det så igen, for det er da også ganske sigende for en af bogens centrale pointer):

“De der lange seje træk – at få tingene til at ske i den virkelige verden, det overser man meget hurtigt, når man sidder på toppen i Slotsholmen. Og derfor vedtager man for mange ting på for kort tid. Så propper man det ned i systemerne og håber, det går.”

Jeg talte fire gentagelser af dette samme citat i bogen (fem, hvis man medregner citatet på bogens flaptekst). Noget tilsvarende gør sig gældende for adskillige andre citater.

Sat på spidsen kunne bogen uden tab af substantielle pointer, argumenter eller dokumentation have været kogt ned til en tredjedel af sin nuværende længde. Den travle læser kan sagtens nøjes med at læse det indledende kapitel.

Jeg blev også temmelig træt og irriteret over Winther Nielsens forsøg på at bedrive en slags “new journalism” i de dele af bogen, hvor han interviewer politikere, embedsmænd og journalister. Måske findes der læsere, der vil synes, at det er spændende, hvilken slags mad Sigge Winther Nielsen har spist på denne eller hin café sammen med denne eller hin politiker eller journalist, men jeg er ikke en af den slags læsere.

Og det har absolut ingen relevans for mig som læser eller for bogens pointer, at Sigge kører rundt i København på en sort herrecykel, eller at hans blik bliver fanget af et tilbud på Beaujolais hos købmanden på vej ind til et interview med tidligere regionsdirektør Hjalte Aaberg eller af et maleri med nøgne kvinder på Bistro Pastis, mens han spiser bøffer med Hans Engell. Det er bare platte udenomsting, som ikke bidrager med noget, heller ikke til læsbarheden, det er bare irriterende.

Endelig er der en række smådetaljer, der skurrer i min læsning, givetvis fordi jeg er belastet af for meget viden. Et eksempel er, at Winther Nielsen som “dokumentation” for, at man i Finansministeriet ikke interesserer sig for det store billede af samfundets udfordringer, men kun er optaget af snævre økonomiske hensyn, fremfører, at alle fuldmægtige i Finansministeriet sendes på et kursus i “budget og bevilling.” Har man imidlertid bare en smule indsigt i den verden, ved man imidlertid, at det omtalte kursus slet og ret er et beskedent, men basalt redskabskursus i finanslovsjuridisk teknik, som det ville være meget problematisk, hvis finanslovmedarbejdere (i Finansministeriet og andre ministerier) ikke var fortrolige med.

Det er selvfølgelig en indvending fra petitesseafdelingen, men der for mange af den slags smarte letkøbtheder i bogen, og det er desværre med til at sløre billedet i en debatbog, der ellers rummer mange skarpe og relevante pointer.

K's vurdering: