Den offentlige debat om forholdet mellem embedsmænd og politikere svinger for tiden forvirret mellem to modsatrettede positioner:
På den ene side “Yes, minister”-opfattelsen, som baserer sig på den forestilling, at politikerne er i lommen på centraladministrationens embedsmænd, som har deres egen langsigtede dagsorden og bruger deres vidensmonopol til i det skjulte at dukkeføre ministeren og regeringen – eller ihvertfald til at installere en konservativ træghed i systemet. For dem, der abonnerer på denne forestilling, synes det impotente og bizarre svar primært at være flere politisk ansatte rådgivere og spindoktorer, som kan hjælpe ministeren med at styre embedsværket.
På den anden side den stik modsatte opfattelse, at embedsapparatet tværtimod er alt for politiseret: At de embedsmænd, som skulle være uvildige rådgivere, i realiteten hopper og springer for den til enhver tid siddende minister og beredvilligt lader deres faglighed spænde for en politisk vogn med det formål at manipulere Folketinget og offentligheden til at tjene regeringens politiske interesser.
Den Cavlingprisvindende journalist Jesper Tynell er ude i det sidstnævnte ærinde. Jesper Tynell har siden 2010 interviewet et antal embedsmænd på forskellige niveauer fra en række ministerier, herunder Beskæftigelsesministeriet, Udenrigsministeriet, Integrationsministeriet, Justitsministeriet og Socialministeriet. De citerede embedsmænd har under løfte om anonymitet fortalt bramfrit om
-
det, man kunne kalde en politisering af embedsværket.
Politisering skal i denne sammenhæng ikke forstås derhen, at embedsmændene bedriver deres egen politik, som de spænder ministeren for. Tynells vinkel er den omvendte: at embedsmændene fra en demokratisk betragtning i alt for høj grad lader sig bruge af den til enhver tid siddende minister/regering til at fremme regeringens politiske dagsorden – uanset hvad tal, fakta og juridisk faglighed måtte tilsige.
Det er her Mørkelygten fra bogens titel kommer ind. Mørkelygten er et begreb, som ifølge Tynell anvendes som en intern joke blandt embedsmænd i Udenrigsministeriet til at betegne den særlige embedsmandsdisciplin at belyse en sag overfor Folketinget eller offentligheden i øvrigt på en sådan måde, at effekten paradoksalt nok bliver den stik modsatte: at sagens faktiske forhold reelt indhylles i uigennemtrængeligt mørke.
Det kan f.eks. gøres ved at overdænge journalister eller Folketinget med notater, tal og juridiske fakta, som ganske vist isoleret set er sande, men som kun siger en del af sandheden og præsenteres på en måde, som forleder modtageren til fejlagtigt at tro sig fuldt oplyst – eller måske endda til for sig selv drage direkte forkerte konklusioner, som passer i ministerens eller ministeriets kram.
De påstande, som Tynell lader anonyme kilder bringe til torvs om isolerede hændelsesforløb i konkrete enkeltsager, er i sagens anonyme natur vanskelige at efterprøve, og anonymiteten svækker bogens argumentationskraft. Omvendt foreligger der i de fleste af bogens sager også en ret omfattende skriftlig dokumentation tilvejebragt blandt andet via aktindsigt, som samlet set etablerer en ramme, der forlener de mange anonyme citater med en vis troværdighed, for så vidt de bidrager til at kæde de dokumenterede elementer sammen til et sandsynligt hele.
Den, der måtte være ude efter sensationelle “afsløringer” eller skandaler, går dog forgæves til denne bog. For selv om nogle journalister og politikere allerede – forudsigeligt – har grebet (uddrag af) bogen og forsøgt at vinkle dens pointer som netop en ny og sensationel indsigt, så kommer der ikke meget på bordet, som ikke allerede har været grundigt debatteret i offentligheden i forskellige sammenhænge.
Det gælder f.eks. den sag, der i dagene umiddelbart før og efter bogens udgivelse her i oktober har trukket flest overskrifter i den debat, bogen har udløst: sagen om det juridiske grundlag for Folketingets beslutning om at gå i krig i Irak i 2003. Det har således længe været kendt og grundigt debatteret, at regeringens vurdering af, at der forelå et folkeretligt legitimt FN-mandat for krigen, var forkert, og at krigen dermed var folkeretligt ulovlig. Ikke meget nyt under solen her.
Noget tilsvarende kan man sige om flere af de andre større sager, Tynell trækker frem: Sagen om rockeren Dan Lynge, som PET brugte som civil agent; den EU-retsstridige begrænsning af EU-borgeres adgang til at modtage børnecheck; Integrationsministeriets ulovlige forsøg på at begrænse adgangen til dansk statsborgerskab for statsløse og flere andre.
Det nye i bogen udgøres således først og fremmest af, at Tynell kan krydre fremstillingen af sagerne med de anonyme embedsmandscitater, der – hvis de står til troende – bestyrker opfattelsen af, at den daværende regering har været i ond tro i de pågældende sager.
Henset til, at de nævnte større sager allerede har været grundigt belyst i offentligheden (og ikke kun med mørkelygten), så synes jeg faktisk, at de mest interessante dele af bogen er Tynells belysning af nogle af de lidt mindre spektakulære eksempler på, hvordan regeringens ministre anvender embedsværkets sagkundskab til at fremme egen politik.
Det gælder bl.a. en række eksempler på, hvordan Beskæftigelsesministeriet og daværende Arbejdsmarkedsstyrelsen ifølge bogen leverede tal og statistikker, som understøttede den politiske dagsorden hos den daværende beskæftigelsesminister (som ikke nævnes ved navn, men vi ved jo alle, at det var Claus Hjort Frederiksen) op til forhandlingerne i 2003 om en kommunal strukturreform. Det handlede ifølge Tynells anonyme kilder blandt andet om at plante tal i pressen, som gav et billede af, at AF-systemet har langt dårligere resultater end kommunerne i aktiveringen af ledige (selv om det statistiske grundlag for at sammenligne indsatserne ret beset var ret ringe, og også kunne have været vinklet til at fortælle den omvendte historie) – og derved fremme ministerens ønske om at samle beskæftigelsesindsatsen i kommunerne.
Som en læser, der har brugt de sidste 16 år af sit professionelle arbejdsliv som embedsmand i den offentlige administration, herunder i flere ministerier, har jeg læst Tynells bog med en særlig vinkel og interesse. Herunder med den særlige agtpågivenhed, man som embedsmand kan være tilbøjelig til at møde journalister med (al den stund, at det er uhyre sjældent, at jeg har læst en historie i pressen om et emne, jeg tilfældigvis har haft en viden om, som ikke har været fremstillet delvist forvrænget eller delvist misforstået).
Men selv med denne særlige opmærksomhed må jeg anerkende, at Tynells bog umiddelbart fremstår meget sober. Jeg har dog ikke noget kendskab til de konkrete eksempler, Tynell trækker frem, ud over hvad man har kunnet læse i pressen, og kan derfor ikke bedømme rigtigheden eller fuldstændigheden af dem. Men jeg ikke i tvivl om, at han har rigtigt fat om penselen, når han generelt maler et billede af en centraladministration, som i stigende grad tænker politisk og i endnu højere grad end for bare 15-20 år siden og ser det som sin opgave at “gå ned med honnør” for ministeren på trods af faglige kvababbelser.
Tynells ærinde ifølge ham selv er ikke at hænge embedsstanden ud. Ærindet er derimod at sætte fokus på den myte, som både regering og opposition er med til at vedligeholde, at embedsmændene i ministerierne forventes at agere “uvildigt”. Og netop i spørgsmålet om uvildighed skal man holde tungen lige i munden i debatten:
Min personlige oplevelse er, at den danske embedsmandsstand er præget af en endog meget stærk etik baseret på de klassiske embedsmandsdyder om sandhed, faglighed, lovlighed og partipolitisk neutralitet (for så vidt angår, at den enkelte embedsmand i sit arbejde forventes at sætte parentes om sine personlige politiske holdninger). Disse dyder er i høj grad virksomme i embedsværkets interne rådgivning af regering og ministre og indebærer bl.a. et embedsmandsideal om, at man overfor ministeren søger at fremlægge fordele og ulemper og konsekvenser af mulige lovændringer så nøgternt og så oplyst som muligt.
Samtidig er det rigtigt, at i dét øjeblik, regeringen har truffet beslutning om en retning, så er det også en opgave for embedsmændene at rådgive om, hvordan forslag om nye tiltag og lovændringer præsenteres og times på en måde, der styrker regeringens muligheder for at få sin politik igennem. Det er en legitim opgave, som i et vist omfang hænger sammen med det danske system med ministeransvar.
Men det er sundt at stille spørgsmålet, om der er sket et skred i retning af, at denne politisk orienterede del af embedsapparatets rådgivning er kommet til at fylde for meget. Og om opgaven med at rådgive ministeren politisk kan være sunket så langt ned i organisationerne, at man nogle gange så at sige disponerer med ministerens forventede politiske ønsker på forhånd og dermed undlader at fremlægge aspekter af en sag, som vurderes “ikke at have gang på jord.”
Under alle omstændigheder har Tynell en korrekt pointe i, at offentligheden skal være opmærksom på, at f.eks. det præsentationsmateriale, der produceres i ministerierne på ministerens vegne i forbindelse med fremlæggelse af nye initiativer, ikke kan forventes at være “uvildigt” i den forstand, at alle mulige ulemper og fordele og alle mellemregninger i f.eks. fortolkningen af gældende ret lægges frem på samme måde, som man må forvente, at de lægges frem i embedsværkets interne rådgivning af regeringen.
Tynell lægger i den forbindelse meget stor vægt på den pointe, at den enkelte embedsmand uanset de nævnte embedsmandsdyder samtidig er underlagt en meget vidtgående lydighedspligt overfor sin overordnede, i sidste ende ministeren. Kun hvis en ordre er “klart ulovlig” har embedsmanden en pligt til at sige fra. Og når embedsmænds pligt til at sige fra baseres på et – med professor dr.jur. Bent Christensens ord – “så tilpas upræcist begreb som ‘klarhed'”, så er der ifølge Tynell vide rammer for, at ministre eller overordnede embedsmænd kan få efterlevet deres ordrer, selv om de efterfølgende skulle vise sig at være ulovlige.
Tynells egne bud på mulige “løsninger”, som han fremkommer med i et perspektiverende afsnit, er dog næppe noget, der vil batte så meget. Det er blandt noget med at ændre de formelle, lovgivningsmæssige grænser for, hvornår en embedsmand er forpligtet til at sige fra overfor en ulovlig ordre; oprettelse af en uafhængig juridisk tjeneste i Folketinget; ændringer i offentlighedsloven; lettere adgang for et mindretal i Folketinget til at nedsætte undersøgelseskommissioner m.v.
Jeg tror, at Tynell går fejl, når han fokuserer så meget på embedsmændenes lydighedspligt. Den har altid været der, og kan således ikke forklare den ændring, der utvivlsomt er sket i de sidste årtier i retning af et mere politisk tænkende embedsværk. Det handler om en kulturændring, og det betyder til gengæld også, at der ikke er noget nemt hurtigt fix.
Samlet set er Mørkelygten et relevant og interessant bidrag til debatten om forholdet mellem embedsmænd og politikere. Men: Den er ALT for lang. Bogen er fyldt med ulidelige gentagelser og evindelig kredsen om og tilbagevenden til de samme eksempler. Bogen fremstår uredigeret og/eller som et forsøg på at score en højere pris på bogen ved at pumpe den op ved at gentage de samme pointer og eksempler igen og igen. Det er ret trættende læsning. Bogen kunne med stor fordel være skåret ned til en tredjedel i omfang – og pointerne ville have stået tydeligere frem.
Det er lige før, at man mistænker Tynell for selv at være ude med den version af Mørkelygten, som får et budskab til at tage sig vægtigere ud, bare fordi det er skrevet over mange sider….
Titel: Mørkelygten. Embedsmænd fortæller om politisk tilskæring af tal, jura og faktaForfatter: Jesper Tynell
Udgiver: Samfundslitteratur
Udgivet: 2014
Sider: 388
Læst: Oktober 2014
K's vurdering:
Skriv et svar